Die EU will Digital-Plattformen regulieren – das müsst ihr jetzt dazu wissen

Das Ziel ist relativ simpel: „Alles, was offline verboten ist, muss auch online verboten sein“, sagt die dänische Sozialdemokratin Christel Schaldemose. Sie betreut federführend aufseiten des Europa-Parlaments die Verhandlungen zum Digital Services Act. Dieser ist neben dem Digital Markets Act das wichtigste digitalpolitische Vorhaben der EU. Mit diesen beiden Gesetzespaketen sollen Regeln für die digitale Welt geschaffen werden, eine Art digitales Grundgesetz. Die Auswirkungen werden gravierend sein. OMR erklärt, was sich künftig ändern könnte.

Worum geht es beim Digital Markets Act und beim Digital Services Act?

Der Digital Markets Act (DMA) zielt auf die sogenannten Gatekeeper, also besonders große und dominante Plattform-Unternehmen. Dazu gehören Suchmaschinen, Online-Vermittlungsdienste, Betriebssysteme, soziale Netzwerke, Cloud-Dienste oder Videoplattformen. Verbote sollen sie dazu zwingen, bestimmte Praktiken zu unterlassen. Bei Zuwiderhandlungen drohen empfindliche Strafen. Dies soll für mehr Wettbewerb sorgen.

Der Digital Services Act (DSA) wiederum soll die Verbraucher und ihre Grundrechte in der digitalen Welt stärken. Dazu gehören unter anderem Widerspruchsmöglichkeiten, mehr Transparenz bei Algorithmen oder schärfere Regeln, um das Hochladen illegaler Inhalte zu verhindern.

Nachdem Europa bereits in der Vergangenheit mit der Datenschutzgrundverordnung für den Umgang mit personenbezogenen Daten einen weltweit beachteten Rechtsrahmen gesetzt hat, sollen DSA und DMA nun der nächste Schritt sein, um europäische Standards in der digitalen Welt zu etablieren.

Welche Änderungen soll es konkret geben?

Wie die finalen Regelungen genau aussehen, ist noch unklar. Denn den Ideen von EU-Kommission und EU-Parlament müssen auch noch die Mitgliedsländer zustimmen. Diese Regelungen werden unter anderem aktuell diskutiert:

Digital Markets Act:

• Der DMA soll bei Firmen greifen, die einen Jahresumsatz von mehr als acht Milliarden Euro im europäischen Wirtschaftsraum erzielen und auf mehr als 80 Milliarden Euro Marktkapitalisierung kommen. Zudem müssen diese außerdem in mindestens drei EU-Ländern ihre Dienste anbieten, monatlich mehr als 45 Millionen Endnutzer:innen haben und mehr als 10.000 gewerbliche Nutzer:innen. Das EU-Parlament ist damit von den Vorschläge der Kommission abgewichen, die einen Jahresumsatz von 6,5 Milliarden Euro im europäischen Wirtschaftsraum und eine Marktkapitalisierung von 65 Milliarden Euro als Grenze vorgeschlagen hatte. Dadurch wären potenziell mehr Unternehmen betroffen gewesen.
• Nutzer :innen sollen vorinstallierte Software auf Geräten jederzeit entfernen können.
• Die EU bekommt mehr Befugnisse, Übernahmen im Digitalbereich zu verhindern. Als eine Art Sündenfall gilt rückblickend die Übernahme des Messengers WhatsApp durch Meta. Die EU-Kommission hatte den Kauf 2014 genehmigt, weil man keine Einschränkung des Wettbewerbs sah. WhatsApp wuchs damals zwar rasant, erzielte aber kaum nennenswerte Umsätze. Rückblickend verhalf der Kauf Meta jedoch dazu, die Position als führende Kommunikationsplattform zu stärken.
• Verstöße gegen die Regeln können künftig mit Strafen in Höhe von vier bis 20 Prozent der weltweit erzielten Umsätze des vorherigen Geschäftsjahres bestraft werden.

Digital Services Act:

• Plattformen werden verpflichtet, gemeldete illegale Inhalte zu entfernen. In welchen Zeitraum dies zu geschehen hat, wird bislang offen gelassen – wohl auch aus Angst vor sogenannten Upload-Filtern, die von den Tech-Unternehmen eingesetzt werden könnten. Denn wenn der verlangte Zeitraum zu kurz gesetzt wird, könnten dies die Plattformbetreiber dazu veranlassen, Inhalte von Software vorab filtern zu lassen, wodurch auch potenziell nicht zu beanstandende Inhalte entfernt werden könnte.
• Online-Marktplätze sollen dafür Sorge tragen, dass Verbraucher:innen sichere Produkte angeboten bekommen. Dazu sollen Händler auch zurückverfolgt werden können. Die Marktplätze müssen dafür Sorge tragen, dass dies möglich ist.
• Anbieter wie WhatsApp, Signal und Co. dürfen weiterhin die Ende-zu-Ende-Verschlüsselung einsetzen – die insbesondere Sicherheitsbehörden gerne durch den Einbau von „Hintertüren“ aufweichen würden.
• Sogenannte „Dark Patterns“ sollen verboten werden. Unter diesen „dunklen Mustern“ versteht man die trickreiche Gestaltung von Nutzungsoberflächen, die die Nutzer:innen dazu bringen sollen, bestimmte Handlungen vorzunehmen oder diese eben sein zu lassen – beispielsweise indem manche Schaltflächen farblich weniger auffällig gestaltet sind (wir hatten bereits hier einige Beispiele von „Dark UX“ vorgestellt). Mit dem Verbot soll auch erreicht werden, dass künftig bei Cookie-Bannern die Verweigerung für Nutzer:innen nicht mehr komplizierter ist als die Zustimmung.
• Das Geschäftsmodell mit persönlicher Werbung soll eingeschränkt werden. Geht es nach dem EU-Parlament, soll es künftig verboten sein, profilbasierte Werbung bei Minderjährigen auszuspielen. Ursprünglich war sogar ein Komplettverbot personalisierter Werbung diskutiert worden. Dieser Plan steht aktuell nicht mehr im Raum.
• Es soll transparenter gemacht werden, nach welchen Kriterien die Algorithmen der Plattformen Inhalte ausspielen.
• Große Plattformen sollen dazu verpflichtet werden, ihre Daten für Forschungszwecke zur Verfügung zu stellen. Die europäischen Grünen, also die Fraktion der Grünen/EFA, haben außerdem darauf gedrängt, dass diese Daten auch Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs) für Studien zur Verfügung gestellt werden sollen.

Wer wäre von den Änderungen besonders betroffen?

Durch Regulierung soll natürlich speziell die Macht der US-Plattformen beschnitten werden. Die EU-Kommission hatte schon in den vergangenen Jahren verschiedene Verfahren gegen Google und Co. eingeleitet. Die Auswirkungen waren jedoch überschaubar, da Urteile oft Jahre auf sich warten ließen und Strafen vergleichsweise gering ausfielen. DSA und DMA sollen der EU-Kommission im Kräftemessen mit den Plattformen mehr Macht geben.

Welche Bedeutung die EU und die hier beschlossenen Regeln inzwischen für die Tech-Konzerne haben, wird an ihren Ausgaben für Lobbyarbeit deutlich. Früher waren es die Tabak-, Pharma-, Öl- oder Autoindustrie, die in Brüssel hohe Budgets für Lobbyarbeit ausgaben. Inzwischen wurden sie alle von den Tech-Konzernen überflügelt. Knapp 100 Millionen Euro haben diese zuletzt für Lobbying auf EU-Ebene ausgegeben. Ein großer Teil entfiel dabei auf die große US-Tech-Riesen. Schon während der Verhandlungen um die Datenschutz-Grunderverordnung (DSGVO) war in Brüssel eine Lobby-Schlacht entbrannt, die selbst erfahrene Parlamentarier in diesem Ausmaß noch nicht erlebt hatten. Und auch die nächsten Wochen dürften noch einmal intensiv werden.

Gleichzeitig haben auch die europäischen Digital-Plattformen inzwischen erkannt, dass sie der US-Übermacht etwas entgegensetzen müssen. Und so fand sich beispielsweise im vergangenen Jahr eine seltsame Allianz zusammen: Im Oktober 2021 wandten sich unter anderem der Delivery-Hero-Chef Niklas Östberg, Booking.com-Chef Glenn Fogel, Zalando-Chef Robert Gentz und der damalige Bol.com-Vorstandschef Huub Vermeulen in einem Brief an verschiedene Politiker, die in den Mitgliedsländern für den DMA zuständig sind. Im Alltag haben die Lieferplattform, der Tourismusanbieter, der Modehändler und der Buchhandel wenig Berührungspunkte. Doch die Unternehmen und ihre Vorstandschefs eint eine gemeinsame Sorge: die Gleichsetzung. Denn letztlich könnten auch sie von den Regelungen betroffen sein, auch wenn sie gemessen am Börsenwert noch nicht in einer Liga mit Microsoft, Apple und Co. spielen.

Wann treten Änderungen in Kraft?

Die Kommission hat Ende 2020 ihre Vorschläge für den Digital Services Act und den Digital Markets Act präsentiert. Planmäßig sollen die Regelwerke 2023 in Kraft treten. Entscheidende Schritte wurden dazu im vergangenen Jahr gemacht. Denn bevor die EU-Mitgliedsstaaten den Regelungen zustimmen müssen, haben sich zunächst die EU-Parlamentarier mit den Vorschlägen der Kommission beschäftigt – und verschiedene Änderungen vorgenommen.

Die überarbeitete Fassung des DMA wurde im Dezember vom Europa-Parlament verabschiedet. Diese Fassung wird nun mit den EU-Mitgliedsstaaten beraten. Den Ratsvorsitz haben dabei die Franzosen. Ein erstes Treffen von Vertretern der Kommission, den Parlaments und Frankreichs fand bereits statt. Es gilt als wahrscheinlich, dass die Verhandlungen noch vor April abgeschlossen werden könnten. Denn dann sind in Frankreich Präsidentschaftswahlen – und Regelungen zur Regulierung der Tach-Plattformen könnte Frankreichs Präsident Emmanuel Macron im Wahlkampf als politischen Erfolg vermarkten. Dieser betonte bei seinem Auftritt vor dem EU-Parlament in dieser Woche noch einmal die Bedeutung eines einheitlichen digitalen europäischen Binnenmarktes.

Auch mit dem DSA hatten sich die Europa-Abgeordneten im vergangenen Jahr bereits beschäftigt und die Vorschläge der Kommission durch eigene Ideen ergänzt oder korrigiert. Nachdem der dabei entstandene Text im Dezember bereits im Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO) beschlossen wurde, hat er nun im Europa-Parlament die nächste Hürde genommen.

Auch beim DSA gehen Kenner:innen davon aus, dass Frankreich versuchen wird, vor April eine Einigung zwischen Ländern, Parlament und Kommission zu erzielen. Da das Gesetzespaket aber deutlich umfangreicher als der DMA ist, gilt dieser Plan als ambitioniert. Wann die Pläne genau in Kraft treten, hängt auch von der Umsetzungsfrist ab, auf die sich die Parteien noch verständigen müssen. Im Gespräch ist ein Zeitraum von bis zu 18 Monaten. Immerhin: Da es sich bei beiden Gesetzespaketen um Verordnungen handelt, müssen diese anschließend von den EU-Mitgliedsländern nur noch angewandt und nicht mehr in nationales Recht übertragen werden. Entsprechende parlamentarische Prozesse entfallen daher.

Kann sich an den Plänen nochmal etwas ändern?

Ja. Allein bei der heutigen Abstimmung gab es noch einmal eine Änderungsanträge. Und natürlich kann es auch in den Verhandlungen zwischen Kommission, Parlament und den EU-Mitgliedsländern nochmal zu Anpassungen kommen. Denn natürlich sind solche Gesetzespakete am Ende immer ein mühsam ausgehandelter Kompromiss zwischen verschiedenen Parteien und Positionen.

Ein Beispiel: Die Grünen machen sich für eine harte Regulierung der Online-Plattformen stark. In den Verhandlungen  im EU-Parlament konnten sie einen Teil ihrer Forderungen durchsetzen. So gelang es unter anderem der Abgeordneten Alexandra Geese, einen Passus in den DSA zu verhandeln, durch den Porno-Portale verpflichtet werden, schärfer zu kontrollieren, welche Inhalte auf ihre Seiten geladen werden. Dazu sollen sich Nutzer:innen, die Inhalte hochladen, künftig sowohl mit einer Mail-Adresse als auch eine Handy-Nummer verifizieren müssen. Geese ist die Schattenberichterstatterin der Grünen/EFA, hat also für ihre Fraktion die Verhandlungen übernommen.

Umgekehrt konnten sich die Grünen/EFA auch in einigen Punkten mit ihren Positionen nicht durchsetzen – und drängen daher auf Nachbesserungen. Dabei geht es zum Beispiel um das Verbot personalisierter Werbung. „Ich werde mich weiter dafür einsetzen, alle Menschen vor Tracking und Profilbildung zu schützen“, sagt Alexandra Geese: „Wir können und müssen mehr tun: Im US-Kongress haben die Abgeordneten gerade einen Gesetzentwurf zum Verbot von profilbasierter Werbung eingebracht.“ Dieser Punkt könnte daher beispielsweise noch einmal diskutiert werden.

Wie sieht die Wirtschaft die Pläne der EU-Politiker?

Grundsätzlich sieht viele europäische Unternehmen die Pläne positiv, große Tech-Unternehmen stärker zu regulieren. „Europäische Startups konnten in den letzten Jahren aufgrund hoher Markteintrittsbarrieren und teils unlauterer Praktiken von marktbeherrschenden Unternehmen oft nicht ihr volles Potenzial entfalten“, sagt beispielsweise Christoph Stresing, Geschäftsführer des Bundesverbands Deutsche Startups: „Die vorgesehenen gesetzgeberischen Maßnahmen sind ein großer Schritt nach vorne, dank ihnen könnte Europa seine eigenen digitalen Champions entwickeln.“ Und auch Thomas Duhr, Vizepräsident des Bundesverbands Digitale Wirtschaft (BVDW), sagt: „Die Zeiten des ,Wilden Westens‘ sind mit DSA und DMA nun wirklich vorbei.“

Aus Sicht des Verbands, dem unter anderem verschiedene Digitalmarketing-Unternehmen angehören, liegen die Tücken allerdings im Detail. So würden sich die rund 500 Verordnungen und Richtlinien beim Digital Services Act teilweise widersprechen. Kritisch sieht man beim BVDW speziell die Regelungen zur personalisierten Werbung, für die künftig deutlich höhere Hürden gelten könnte. Speziell das Verbot von personalisierter Werbung für Minderjährige sei in der Praxis kaum überprüfbar, fürchtet man beim Verband. Die meisten Online-Dienste könnten nicht nachvollziehen, wer vor dem Bildschirm sitzt. Der BVDW warnte bereits im Dezember vor einem Verbot personalisierter Werbung durch die Hintertür.

Bei vielen Digital-Plattformen wird wiederum die Definition der sogenannten „aktiven Endnutzer“ kritisch gesehen. Handelt es sich dabei um Kunden im eigentlichen Sinn oder um jeden Besucher der jeweiligen Internetseite? Speziell für E-Commerce-Plattformen ist diese Frage entscheidend, denn ihre tatsächlichen Kundenzahlen liegen deutlich niedriger als die Zahl der monatlichen Besucher der Internetseiten. Sollte tatsächlich jeder Seitenbesucher als Nutzer:innen gezählt werden, würden die Regelungen für die sogenannten Gatekeeper des Digital Markets Act unter Umständen auch für sie gelten. In ihrem Brief an die EU-Kommission fordern Delivery Hero und Co. daher, den Begriff der „aktiven Endnutzer“ anzupassen. Christoph Stresing, Geschäftsführer des Bundesverbands Deutsche Startups, sagt: „Die Definition des sogenannten ,active end-users‘ ist in DSA und DMA aktuell zu eng und würde zu einem  weniger wettbewerbsfähigen europäischen Tech-Ökosystem führen.“ Auch der Verband drängt daher auf eine Anpassung.

Auch der IT-Branchenverband Bitkom fordert eine smarte Regulierung, so dass die neuen Regeln speziell auf die sogenannten Gatekeeper angewandt werden können. Es gelte, „potentielle Kollateralschaden für andere Unternehmen zu vermeiden“, sagt Rebekka Weiß, Leiterin Vertrauen & Sicherheit beim Bitkom.

Was planen andere Länder?

China ist kürzlich vorgeprescht und hat ein Regelwerk vorgelegt, mit dem die Macht großer Tech-Unternehmen auf dem chinesischen Markt stark beschnitten werden könnte. Das Anfang Januar verabschiedete Gesetz soll bereits am 1. März 2022 in Kraft treten. Die Volksrepublik will Unternehmen damit zwingen, Einblick in ihre Algorithmen zu gewähren und die Verbreitung von Fake News erschweren. Diese sind das Herzstück der Tech-Unternehmen. Algorithmen entscheiden beispielsweise darüber, welche Produkte Verbraucher auf Handelsplattformen angezeigt bekommen oder welche Werbung ausgespielt wird.

Durch das neue chinesische Gesetz sollen der Staat und Verbraucher Einblick in die Algorithmen erhalten. Nutzer:innen sollen außerdem Schlüsselbegriffe entfernen können. Das wäre ein Paradigmenwechsel, denn bislang haben Verbraucher keinerlei Kenntnis darüber, nach welchen Kriterien Plattformen Inhalte ausspielen und welche Datenpunkte der Nutzer für den Algorithmus relevant sind. Künftig könnte ein Nutzer beispielsweise das Keyword „männlich“ entfernen, so dass er im Idealfall geschlechtsneutralere Ergebnisse angezeigt bekommt. Nutzer:innen sollen auch generell darüber informiert werden, wenn Algorithmen zum Einsatz kommen. Gleichzeitig erhält auch der chinesische Staat mehr Einblicke – und kann potenziell mehr Einfluss auf die Algorithmen der Unternehmen ausüben. Investoren dürften daher aufmerksam beobachten, ob die neuen Regelungen negative Auswirkungen auf die Geschäftsmodelle chinesischer Tech-Unternehmen wie Tencent oder Alibaba haben.

Eine strengere Regulierung ist auch in den USA geplant. Aktuell werden mehrere Gesetze im US-Kongress verhandelt, mit denen die Macht von Tech-Riesen wie Apple, Amazon oder Facebook beschränkt werden soll. Die „Washington Post“ orakelte unlängst, das Jahr 2022 könnte in diesem Zusammenhang einen wegweisenden Charakter haben, weil aus Diskussionen Fakten werden. Allerdings stehen in den USA 2022 auch die sogenannten Midterm-Wahlen an, bei denen die Abgeordneten im Repräsentantenhaus neu gewählt werden. Der Ausgang der Wahl dürfte auch Auswirkung auf die Frage haben, wie schnell bei manchen Plänen Fakten geschaffen werden. So oder so: Durch Chinas Vorpreschen hat sich die Volksrepublik bei der Regulierung an die Spitze geschoben. Wenn in den USA und Europa Regelwerke in Kraft treten, könnten sich dadurch bereits erste Auswirkungen in China beobachten lassen.